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“多规合一”与空间规划

 自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”以来,中央先后在城镇化工作会议、 《国家新型城镇化规划(2014—2020)》、 《生态文明体制改革总体方案》、中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议等中提出,要推进规划体制改革,加快规划立法工作,健全规划管理体制机制。2014年12月,由国家发改委、国土资源部、环保部和住建部分别牵头,选取全国28个市县陆续开展了“多规合一”的试点工作。2016年10月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上发表重要讲话,强调开展省级空间规划试点,为实现“多规合一”,建立健全国土空间开发保护制度积累经验。因此,推进“多规合一”,构建空间规划体系,已成为推进国家治理能力和治理体系现代化,助力生态文明建设和新型城镇化的重要举措。
    尽管当前政府部门与学界已从技术或体制层面进行了试点和探讨,但目前研究多集中于各类规划的障碍分析、技术衔接或体制协调,“多规合一”究竟面临什么障碍?空间规划应当以何种认知作为支撑,以什么原则作为改革的导向,以哪种路径实现改革的目标等一系列问题仍然亟待解决。 为此,本文将首先分析空间规划所面临的挑战,剖析空间规划的基本认知,并在此基础上明确空间规划的改革导向,提出空间规划的改革路径,以期为建构科学的空间规划体系提供参考和建议。

一、“多规合一”改革所面临的挑战
1. 转型压力加大,改革诉求众多
    当前中国正处于工业化城镇化中期和经济社会转型发展的重要历史阶段,正面临着经济新常态下增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和外需向内需的转化期“四期叠加”的挑战,面临着生态文明需求下资源环境承载能力已经达到或接近上限而相应体制未能健全的挑战,面临着新型城镇化背景下发展模式未能完全脱离资源粗放利用的挑战。人口、资源、环境的约束日益增加,转型发展的压力日益加剧。然而,“多规合一”改革中如何利用空间规划的资源配置功能顺应经济新常态促进产业结构转型升级,如何统筹经济社会发展与空间开发利用从而实现生态文明与经济健康发展的有机协同,如何加快空间开发利用方式以更少的资源环境代价、更优的空间利用格局、更高的空间开发质量支撑新型城镇化的持续推进,如何让未来的空间规划体系方案既能应对现有形势又能经得起历史的考验,已经成为空间规划体系重构的巨大挑战。
2.理论储备不足,实证检验缺乏
    第一,空间规划的本体论研究不足。空间规划的本质是什么,空间规划与国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划等存在何种联系与差异?这一问题仍然悬而未决。第二,空间规划的认识论研究不足。空间规划的职能、内容取决于空间规划的功能导向认知,然而空间规划应当服务于哪些国家战略,应当如何处理政府与市场之间的关系等诸多问题未能得到系统研究与解答。第三,空间规划的方法论研究不足。第四,空间规划的建构路径不明、经验检验不足。尽管目前已开展了一些“多规合一”试点,但多数着重的是规划编制而未付诸实施,现有“多规合一”试点的模式也有待时间检验,这都增加了推进相关改革的难度。
3.部门之间尚未达成共识, “多规合一”机制还有待磨合
    据不完全统计,当前中国由政府编制的各类法定规划有80多种,且存在规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾和规划管理“分割”等问题。
4.技术标准不一,共享平台缺乏
      现有规划的技术平台互不协调、衔接难度大。

二、空间规划的基本认知
    几乎所有的国家空间规划系统和空间规划定义均包含了三个基本要素:一个长期或中期的国土战略、一个不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法和一个处理土地利用和物质发展问题的政府治理过程。由此,国际上空间规划的认知可以概括为,对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排。
    立足人多地少的基本国情,空间规划在中国很大程度上应该界定为旨在满足区域社会经济发展长远需求,对城镇、农业和生态布局进行统筹优化,对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排的战略手段。空间规划实际上可以理解为国土空间的综合优化。实际上,空间规划是高位统筹的战略性规划,既是人类空间认知与调控不断深化的产物、分配空间发展权的机制、纠正土地市场失灵的工具、优化资源利用系统时空的技术、提高空间利用决策科学性的管理,更是改革规划管理体制、统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具。

三、空间规划的改革导向
1.体现国家意志导向
2.提升政府治理能力导向
3.坚持永续发展导向
4.适应市场经济导向
5.注重城乡统筹导向

四、空间规划的改革路径
1.以国土空间规划为基本规划,建构“1+X”的空间规划体系
2.以“二调”数据为基础建立“智慧空间”基础平台
3.以耕地和生态红线为优先在空间上划定“三线”落实“三生”
4.以自然资源空间管制与国土综合整治为抓手推动空间规划落实
5.以立法为目标促进空间规划保障机制建立

五、研究结论与建议
     目前,“多规合一”面临不少挑战,还有很长的路要走。在体系上,国家层面并无公认的规划体系;在体制上,部门人事权分立,并且导向各异;在技术上,方法相对粗浅,有待深化精选;在实施保障上,部门法律冲突,缺乏协调统一,往往“无据可依”或者“有据不依”。由此导致不同规划体系横向不协调,同一规划体系纵向不对接。
    空间规划可以理解为国土空间格局的综合优化。从现实上看,空间规划是高位统筹的战略性规划,是统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具。在本体论层面:立足中国基本国情,空间规划是为了满足区域社会经济发展长远需求,对城镇、农业和生态布局统筹优化,对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排。在认识论层面:从权利上看,空间规划是对国土空间发展权的分配;从宗旨上看,空间规划是对国土空间未来利用的导向;从行政上看,空间规划是对市场失灵的一种纠正;从功能上看,空间规划是对国土系统时空的优化。在方法论层面,空间规划的编制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”,其功能在于遵守5重框架中各项约束条件的效益最大化。
    “多规合一”的改革应体现国家意志,提升政府治理能力,坚持永续发展,适应市场经济配置,注重城乡发展统筹。“多规合一”改革的具体思路在于提出可复制推广的“多规合一”试点方案,将规划目标、坐标、指标和限标进行空间统筹,形成合理的生产、生活和生态的“三生”空间布局,建立相关规划衔接协调机制。同时将立法保障作为空间规划的法律支撑,为厘清未来空间规划的改革路径,建构符合国家战略发展要求与长远利益的空间规划体系提供参考。