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国土规划▏世界部分国家空间规划实施的主要方式

空间规划作为一项政策工具,是在社会经济发展到一定阶段时,为应对和解决各种空间问题而产生的。科学完善的空间规划体系对提升国土空间治理能力和效率具有重要意义,而协调有效的实施机制是确保规划制定的各项目标和任务顺利完成的重要保障。本文通过阐述和对比世界主要国家在规划实施方面的经验,希望对改进和完善我国空间规划实施机制带来启示和借鉴。

从世界主要国家的情况来看,规划实施方面的经验主要包括以下几个方面。

一、规划实施的主要手段和方式

空间规划作为一种实现空间目的的政府行为,主要通过政府直接投资、基础设施建设、用地规划以及税收等多种空间格局政策工具,直接或者间接影响社会资源的分配以及企业和个人的区位选择,从而影响经济和人口分布的空间格局。

⒈制定完备的规划法律体系

为促进规划实施,各个国家都会以法律的手段促进规划的实施,日本有《国土形成法》,英国有《城乡规划法》,德国有《空间规划法》和《州空间规划法》,法国有《国土建设开发基本法》,瑞士有《空间规划法》等。例如,德国空间规划的法律体系以空间规划法和建设法典为基础,从宏观到微观,从中央到地方构建起了一个完整的规划法律体系,每个层级的空间规划均有相应的法律支持,从而有效地保障了空间规划的编制、协调以及实施,也是空间规划强制性和约束性的具体体现。荷兰为了确保《国家空间战略》的顺利实施,对空间规划法、乡村规划法、土地利用法等一系列相关法律法规进行了修改,同时新制定了一些配套法律,以适应新的国家空间战略实施的需要。

⒉建立多层级的规划实施合作体系

规划实施必须依靠协调合作,多层级的规划实施合作体系是规划实施的现实保障。欧盟和荷兰都为此建立有多层级的合作体系。

欧洲空间规划的实施对象涉及范围较广,上至欧盟层面,下达区域地方层面,其中,地方政府是欧洲空间发展政策的主要执行者,这种自下而上的多层级合作体系是确保规划实施的组织保障,也确保了空间规划在地方上得以实施。

荷兰十分重视空间规划实施的协调性。空间规划本质上是一种在不同部门、不同领域进行综合平衡的政策工具,需要将包括社会、经济、文化与生态政策等在内的多种要素进行空间上的叠加和统筹,综合性非常强。这就决定了规划决策不能只是局限于局部或部门利益,为了解决各利益主体在空间层面上产生的冲突,就必须借助这一平台,统筹协调他们的空间利益诉求。荷兰曾经成立过的内阁国土规划和环境委员会以及荷兰国家空间规划委员会,就是进行这种空间利益协调的国家机构。其中,国家空间规划委员会主要负责制定国家空间规划,统筹协调各部门之间的利益,并且对空间规划的实施进行监督,目前该项职责属于荷兰内政部;内阁国土规划和环境委员会作为上级机构,主要是对前者提出的政策及建设进行评议,并向国会递交用以表决的提议,其主席由荷兰首相兼任。

法国在推动空间规划政策实施的过程中,国家政府角色和职能也在根据社会发展的需要逐步发生转变,一方面强化中央政府的宏观调控作用,另一方面推动国家公共政策的地域化,进一步团结社会力量发展公私之间的伙伴关系共同推动并监督规划的实施,中央政府和地方政府之间要签署规划实施协议,明确界定各级政府的职责与责权利关系。

⒊制定土地利用规划

土地利用规划是空间规划落实实施的重要工具和手段,荷兰、日本、德国都是在空间规划体系之下,建立有土地利用规划的体系。

荷兰土地使用规划是空间规划体系中最重要的基础之一,最普遍也最有效力的管制方式是土地使用规划。国会发布国家空间政策文件后,省和市镇政府就必须据此制定地方的土地使用规划和省的分区规划。因为地方土地利用规划是三个层级规划中唯一对一般民众具有法律约束力的计划,直接影响到人民的财产权,所以形成的过程比较严谨。具体的建筑开发项目必须取得建筑许可,所有建设行为都需要获得许可,否则将被处罚。

德国的空间规划分两个层次:一是宏观、战略层面的指导性规划,联邦、州和区域的空间规划都属于此类;二是实施层面的规划,如建筑规划和土地利用规划等。其中,建筑规划和土地利用规划又都受到《建设法典》、《建设利用条例》、《州建设条例》的相关条款约束。土地利用规划作为编制建筑规划的基础,目的在于调整城镇内各项建设活动的土地利用行为,确保城市土地利用的可持续。

⒋直接投资基础设施建设

通过基础设施建设等方式进行直接投资,是很多国家实施规划的重要方式和途径。以荷兰为例,为支持国家空间规划的实施,政府编制了各种投资计划,如《第三次城市再生投资预算》、《乡村地区投资预算》等,直接影响空间格局变化。同时,中央政府还必须向省级政府提供财政支持,或者直接执行国家空间规划的重大项目,大部分的项目预算由主管部门的预算支付,某些方案的预算则来自财政部和经济部共管的中央经济发展基金。总体来看,空间规划相关的政府投资大约占政府总支出(不含社会安全支出)的十分之一。

⒌建立多样化的政策体系和资金保障

空间规划的实施效果受到诸如基础设施投资、土地利用、交通和经济发展等各类政策的空间边界制约。为了达成特定的规划政策目标,很多国家在制定政策时都注重政策性和空间性的统一,从而形成了协同多样的政策体系,如产业发展政策、财政金融政策、区域环境政策、监测评估体系等。欧盟在空间规划的统筹实施过程中,就涉及共同体竞争政策、泛欧网络、结构基金等多种社会经济政策。

为保障各项规划目标的顺利实现,多样化的社会经济政策固不可少,资金保障也不可或缺。比如,运用适当的财政金融工具,鼓励和支持符合空间规划原则和目标的有关经济活动,采取鼓励与限制相兼并用的经济和财政措施,对规范空间开发和资源利用行为起着极为重要的作用。再如,欧盟结构基金和凝聚基金就为推动欧盟各项空间规划的实施提供了充分的资金保障和支持。

荷兰在历次国家空间政策的实施过程中,金融手段都是最为重要的保障措施之一。为促进北部和南部发展,1968年决定对这些地区的扩建项目提供10%~30%的投资奖励金,对新建项目提供15%~35%的投资奖励金;1978年又实行了特别地区补助金制度。为进一步促进空间规划的实施,中央政府还对兰斯塔德附近具有发展潜力的市镇实行空间规划补助金制度。同时,为推动边远地区经济社会发展,一些为新企业提供金融支持的地区开发投资公司相继成立。另外,中央政府还会对地方政府以保护自然资源或历史景观、改善环境质量及建设休闲区等规划实施行为给予补助。为控制土地大规模开发、都市郊区土地扩张,发展平衡税、增值税及调整地价税率等土地使用税的设立及改革也在讨论中。

⒍建立规划实施的监督机制

良好的规划实施必须要有完善的规划实施监测评估和监督机制。目前来看,主要存在两种监督机制:一是设立规划监督机构,如英国、荷兰等国家,也为绝大多数国家所采用;二是随着信息化手段的普及,网络化的监督约束机制越来越纳入政府考虑的范畴。

荷兰的空间规划监察制度自建立后在空间规划实施过程中发挥了极为重要的作用。一是建议权,根据《荷兰空间规划法》,空间规划监察员有权对省市的国土空间规划政策提出建议。二是监督检察权,空间政策文件制定后,地方、省和市政当局部门要转化成区域和分区规划并付诸实施,为促进规划实施,中央政府还会通过派遣特派巡视员等方式开展监督检查活动。

⒎编制符合需要的专项规划

空间规划并非单一的政策工具,具有跨区域、跨部门、公益性及综合性等特点,综合规划的实施离不开专项规划的支撑。

在德国,空间规划的主要经验之一是空间规划层次合理清晰,各种规划相互衔接。空间规划是从战略视野看待发展问题,而专业规划更多的是从技术角度看问题。德国空间规划的联邦、州、地方三个层面分工明确、脉络清晰。各级规划在编制过程中,都是以上级规划为指导,相互衔接和支撑,构成具有连续性和一致性的体系。不同层面的空间规划既包含对区域空间整体发展的战略规划,也根据特定空间发展的目标和侧重在制定下一级规划时进行统筹。德国空间规划体系的完备性还体现在综合空间规划与专项规划的互相配合,法律规定的正式规划与自选非正式规划的互相配合。

在英国,目前英国政府发布的规划政策声明共包含25个主题文件,每一个主题文件就是一项专门规划,具体包括可持续发展、绿带、住房、工业和商业、规划区、市镇中心、农村地区、通讯、生物多样性和地质保护、废物管理、区域空间战略、地方发展框架、交通、不稳定的土地、历史环境保护、考古、运动和娱乐、执行规划控制、户外广告控制、海岸带、旅游业、能源更新、污染控制、噪声以及洪灾等。

二、部分国家规划实施的新趋势

最近一些年来,随着信息技术的发展,以及规划理念和规划手段的发展,规划实施领域也发生了一些新的变化,比如,市场经济手段的规划实施方式日益增多,公私合作共同开展规划实施的案例越来越多,政府正在从直接投资的规划实施手段中退出来,转而走向引导和激励的模式。在规划体系上,也逐渐减少了纵向的规划层级,向更简洁有效的方式转变。

⒈逐渐适应市场经济对规划实施的新需求

理想的城市空间结构、土地利用格局以及产业经济空间,都是经济发展和产业成长的空间结果,也是政府与市场共同发挥作用的结果。在不同的空间规划实施机制下,空间资源分配的决策模式是不一样的。政府在规划制定和配置使用社会多数资源的过程中往往拥有双重决策权。那么,在规划目标明确和空间发展思路清晰的情况下,政府可以通过规划划定不同的空间和边界,并制定相应的政策来向市场参与者发出信号,利用“看不见的手”推动形成特定的空间格局。

计划经济时代的空间规划失败的原因在于,规划本身所指定的空间格局存在问题,而并非这种方式存在问题。同样,实践证明,单纯依靠市场手段来实现空间资源的分配也是存在很多问题的。因此,空间规划在编制的时候,就必须要更多地考虑规划实施。

随着整个社会资源配置机制的完善,公共决策机制调整也在不断变化中。在市场经济条件下,空间规划的制定与实施不仅建立在对理想空间格局的设计上,而且要从整体出发,关注实现目标所需的公共财政政策,管理体制机制以及人力资源状况等因素。空间规划实施也与融资机制、效益分配机制密切相关,都是通过影响资源分配实现实施的。

最近一些年来,对于越来越多的高风险项目,许多国家采取了公私合作的方式进行,共担开发风险与收益。例如,荷兰正逐渐从政府主导城市发展转向政府提供激励措施,引导私有部门积极参与其中。再如,德法间的铁路建设、主要城市中央车站的重建以及一些高速公路的建设项目,也都是采用这种方式。最近一段时间,公私合作开发城市绿色与休闲项目、重建城市景观等工作,也在很多城市流行开来。

⒉开始减少纵向规划的层级

近些年来,为了提高规划的实施效率,英国和日本正在削减纵向的规划层级。

英国2001年运输、地方政府和区域都发布了绿皮书,提出了城市规划体系具体的改革方案,认为新的城市规划体系不应该有过于复杂的结构,取消了以前规划体系中由郡政府制定的结构规划,由区政府制定的地方规划和由单一政府机构制定的单一发展规划,统一取代为地方发展框架。框架包括:对战略和长期规划目标的简短陈述,详细的具体场址,行政区范围内的绿带或设计,特定区域内的主要开发区或更新地区。

日本国土规划体系由“四级”减少到“二级”。日本以往的国土规划包括全国、区域、都道府和市町村四级:第一级是国土综合开发规划和国土利用规划,这两个规划与国家经济规划及公共投资规划等14个规划相协调一致;第二级是大城市整治规划、地方圈开发规划、特定区域振兴规划等;第三级是都道府综合开发规划;第四级是市町村综合规划。日本现在的国土形成规划只包括国家规划和广域地方规划两级,国家规划强调宏观指导性,是改善和保护国土利用的综合性和基础性规划,具体的专业规划则交由下面的广域地方圈自行研究决定。

⒊更加重视交通规划与空间规划之间的密切关系

区域交通战略与区域空间战略之间的关系极其密切,世界主要国家近20年来国土资源管理体制改革的趋势之一是越来越多的国家开始将交通运输部门与国土部门合并,如日本、英国等国,以及澳大利亚多个州级资源管理部门。

2001年英国对区域空间战略进行了改革,整合进了区域交通战略,并以此作为地方交通规划和土地利用活动计划的空间基础。区域空间战略与区域可持续发展框架、区域废物处理战略、区域经济战略、就业和技术发展行动框架、区域住宅供给声明以及区域文化战略等其他现有的区域战略共同构成英国区域战略的主要内容,彼此既相对独立,又相互支持。

英国近期各种交通和空间规划政策的文件都提到了规划政策一体化的必要性。英国的规划政策指导声明指出,为了实现减少出行、改善环境质量、安全便利和提高生活质量等目的,需要对区域交通规划和空间规划实行一体化政策。整合交通与空间规划,对于制定和实施有效的区域空间战略至关重要。交通政策必须要反映和支持空间战略目标,土地利用规划需要考虑现有的交通网及其发展计划。整合区域交通和空间规划的关键是要将区域交通战略与区域空间战略的制定紧密相连,并将交通作为区域空间战略中的必要组成部分。

三、部分国家规划实施的经验

英国、德国、法国、荷兰等空间规划实施较好的国家,在规划实施方面都有一些值得我们借鉴的好思路和好方法。

⒈荷兰等国的规划实施合约制

为使国家政策规划目标与地区空间实际相适应、相匹配,英国、法国以及荷兰等国的中央政府,通常会以合约的方式,也就是以各种形式与各级政府通过协商的方式签订各种正式协议,一方面是为了加强中央对地方的约束和激励,另一方面是落实国家空间规划的目标。

荷兰1994年在修订第四次空间规划时,也在规划实施中首次采用了中央政府和省及都市区域签署契约的新方式。该契约作为空间规划的附件,是中央政府和省市政府之间签订的一个契约,内容是中央政府到2010年将向省市政府提供财政支持的具体数额,但同时省市政府必须达成某种程度的绩效。2005年时,荷兰又对空间规划政策的实施工具进行了调整,中央政府从控制发展者向合作伙伴的角色转变,由强调管理转变为倡导治理,中央政府只对涉及国家利益的空间发展方向给予战略指导,进一步促进区域和地方政府与公共部门、私人公司、社区志愿组织和非政府组织参与决策,强调省、市议会和民间社会机构承担更大的责任并采取行动。

法国执行空间规划政策的关键工具之一是“契约政策”。中央政府与地方政府之间、地方政府相互之间签订契约,区域和地方发展可以总结为“一个区域、一个战略、一个契约”。这其实表明了空间规划逐渐从控制性发展到战略性和鼓励性,体现了规划方法的转变。该方式从设立到现在已经有三四十年了,事实证明,它对落实政府空间政策具有积极意义。

⒉欧洲的空间观测网络

欧盟自1999年发布《欧盟空间展望》后,为进一步推进其实施,更好地掌握区域发展趋势,建立了欧盟空间规划观测网络(ESPON),2007~2013年更是加大了支持力度,用以跟踪评估欧盟区域政策的实施情况,为欧盟未来的区域政策提供最有力的科学支撑。网络化的监督约束机制为欧洲空间规划的实施发挥了重要的作用。

ESPON以标准化的多层次空间规划分析单元为基础上,通过关键指标测定(包括地理区位、用地性质、用地建设密度、土地承载力和土地在空间上的布局等),对欧盟27国(以及挪威、瑞士)的空间发展状态和趋势进行了评估预测。这套可量化的空间发展评价指标体系,是空间规划的技术支撑,还为评估空间规划实施提供了可度量的依据,同时也是相关规划调整的依据。2007年第四次欧盟凝聚政策报告及《欧盟国土议程》就是使用空间规划观测网络的成果,在对2000~2006年欧盟空间发展进行综合评估的基础上形成的。

⒊欧盟的区域发展凝聚政策基金

欧盟区域发展凝聚政策基金是欧盟区域发展基金、欧洲社会基金、凝聚基金的统称,2007~2013年总预算为3361亿欧元。根据2007年出版的欧盟第四次凝聚报告,该基金起到了明显的增值效应,极大地促进了欧盟区域发展。

⒋日本的新型公共主体

日本第六次国土规划在提高规划质量和强化规划实施效果方面进行了重要创新,其中之一是将规划实施主体由国家主导转变到新型公共主体的多元化参与,新型公共主体由地方各级政府及地方社会团体、企业、非营利组织、国民等组成,通过这种方式实现向地方的分权,从而让国民成为自然资源管理的主体力量,成为规划实施的主体。